/news/708546/

Административный передел на рынке электронных торговых площадок ЭТП.

Еще одним результатом масштабных изменений закупочного законодательства стал передел рынка ЭТП. Они предусматривали введение понятия универсальных ЭТП, имеющих право проводить госзакупки и закупки госкомпаний у субъектов МСП в электронном виде.

Правительство в июле утвердило перечень ЭТП для проведения госзакупок. В него вошли восемь универсальных и одна специализированная площадка. К числу универсальных ЭТП были отнесены площадки ЕЭТП, "РТС-тендер", "Сбербанк-АСТ", "Электронные торговые системы", ГУП "Агентство по госзаказу РТ" и "Российский аукционный дом", а также "ТЭК-Торг" и ЭТП ГПБ ("Электронная торговая площадка Газпромбанка"). Статус специализированной ЭТП получила "Автоматизированная система торгов гособоронзаказа" (АСТ-ГОЗ), которая была создана в прошлом году Сбербанком и "Ростехом" специально для проведения в электронной форме закупок в рамках гособоронзаказа.

Новичками в числе ЭТП, имеющих право проводить госзакупки, стали "ТЭК-Торг" и ЭТП ГПБ. В начале 2018 года эксперты оценивали затраты ЭТП, не аккредитованных для работы в рамках 44-ФЗ, на доступ к сегменту госзакупок в 300 млн руб.

При этом требования к таким площадкам были утверждены только в июне. К числу таких требований были отнесены опыт проведения госзакупок или проведение закупок госкомпаний (извещения о них должны были размещаться в ЕИС) общим объемом 2 трлн руб. в период с 1 января 2015 года. Уставный капитал таких ЭТП должен составлять не менее 20 млн руб., а доля иностранных владельцев - не выше 25%.

Минфин и ФАС к середине сентября провели аудит ЭТП-претендентов и подписали с ними соответствующие соглашения на работу в соответствии с 44-ФЗ.

Одновременно с отбором и аудитом ЭТП проводилась подготовка к запуску механизма спецсчетов для размещения средств обеспечения заявок на участие госзакупках (и закупках госкомпаний у субъектов МСП). Регулятор готовил требования к банкам и ЭТП, а также правила их работы по спецсчетам, банки же и площадки занимались организацией взаимодействия между собой, а также с Единой информационной системой в сфере госзакупок.

В перечень банков, имеющих право работать со спецсчетами для размещения средств обеспечения заявок на участие в госзакупках, включены 18 банков. В их числе Сбербанк, ВТБ, Газпромбанк, Райффайзенбанк, Россельхозбанк, Совкомбанк и др. По данным Минфина, все банки, получившие право работать со спецсчетами, предоставляют соответствующие услуги, а участники закупок на конец декабря в сумме открыли в них 166 тыс. спецсчетов.

ВО ПОЛЕ БЕРЕЗКА СТОЯЛА

В целом все эти новшества так или иначе были ожидаемы и участники рынка имели возможность подготовиться к ним как психологически, так и технически - кого это касалось. Но были и неожиданности. Например, с решением правительства регламентировать закупки малого объема (до 100 тыс. руб. и до 400 тыс. руб.) путем создания Единого агрегатора торговли "Березка", создание которого было поручено структуре "Ростеха" - "РТ - Проектные технологии".

Согласно решению правительства, агрегатор должен был с 1 июля функционировать в пилотном режиме (с этого момента госзаказчики могли на добровольной основе использовать возможности агрегатора). С 1 ноября 2018 г использование ЕАТ при госзакупках малого объема - за исключением закупок, информация о которых содержит гостайну - должно было стать обязательным для ФОИВов и их подведомственных учреждений. В июне РТ-ПТ представила как сам агрегатор, так и регламент работы с ним - по сути, правила проведения закупок малого объема, которые действующим законодательством фактически не регулируются.

Большинство игроков рынка закупок, а также проект "За честные закупки" ОНФ выступили с критикой ЕАТ. Основная претензия участников рынка закупок предъявляется к финансовой модели работы "Березки" - регламент работы ЕАТ предусматривает взимание платы с победителя закупки, тогда как сами электронные магазины ЭТП и аналогичные сервисы региональных органов власти работают на безвозмездной основе. Более того, ОНФ фактически потребовал пересмотра концепции создания "Березки".

"Если замечания экспертов ОНФ по агрегатору "Березка" будут проигнорированы, мы сделаем все, чтобы его концепция была кардинально пересмотрена, а действие распоряжения правительства РФ №824-р отменено как несоответствующее и даже противоречащее "майскому указу" в части совершенствования закупок предприятий МСП", - говорил в октябре депутат Госдумы, куратор проекта "За честные закупки" ОНФ Антон Гетта.

ОНФ направил первому вице-премьеру, министру финансов Антону Силуанову обращение с просьбой пересмотреть существующую концепцию ЕАТ "Березка" в том случае, если замечания экспертов ОНФ будут проигнорированы. Одно из принципиальных замечаний ОНФ касается все той же финансовой модели работы агрегатора. По оценке ОНФ, на ЕАТ стоимость отдельных закупок обходится на 30% дороже, чем рыночная цена. При этом отмечается, что до недавнего времени на площадке было проведено всего 8 закупок - все у единственного поставщика. Соответственно, снижения цены от начальной не было, а в ряде случаев она оказалась выше среднерыночной.

К моменту принятия решения о создании "Березки" у ряда ЭТП, а также в некоторых субъектах РФ уже функционировали сервисы для проведения закупок малого объема в электронной форме - так называемые электронные магазины. Причем все они работали на безвозмездной основе как для заказчиков, так и для поставщиков.

"Все понимают, что "Березка" - это не агрегатор, а полноценная торговая площадка для проведения закупок малого объема, - говорил "Интерфаксу" один из участников рынка закупок. - При этом совершенно непонятны как сама идея монополизации сегмента "малых закупок", так и логика того, как создание монополиста может помочь поддержке малого и среднего предпринимательства".

Результатом риторики участников рынка закупок стал перенос полноценного запуска "Березки". По распоряжению правительства федеральные органы власти и их подведомственные учреждения обязаны будут проводить закупки малого объема с помощью "Березки" с 1 марта 2019 года. Впрочем, частично официальный запуск "Березки" с 1 ноября все же состоялся - в отношении канцелярских товаров. То есть, федеральные ОГВ и их подведомственные учреждения должны использовать ЕАТ при осуществлении малых закупок "канцелярки".

Директор департамента бюджетной политики в сфере контрактной системы Минфина Татьяна Демидова в октябре заявляла "Интерфаксу", что ведомство может весной 2019 г подготовить предложения по регулированию госзакупок малого объема. "По итогам мониторинга пилотного проекта (им назван запуск "Березки" - ИФ) будем выходить с предложениями по внесению изменений в законодательство в случае, если такая необходимость будет выявлена", - говорила Татьяна Демидова.

В настоящее время, по ее словам, у Минфина нет какой-либо позиции в отношении "Березки". "Пилотный проект только запущен, только начинается первый опыт его применения - обязательность его применения для федеральных заказчиков (при проведении закупок малого объема - ИФ) наступает только с ноября", - отмечала она.

ПРОТРЕЗВЕЛИ - ПРОСЛЕЗИЛИСЬ

Это уже традиционное состояние контрактной системы после наступления 1 января: на начало года приходится вступление в силу массы нововведений в сфере госзакупок - как нормативного, так и технического плана. Многие участники оказываются к ним не готовы.

По оценкам экспертов, начало января 2019 года не станет исключением. Просто потому, что большинство заказчиков и их поставщиков за вторую половину 2018 года так и не опробовали проведение различных видов закупочных процедур в электронном виде. Соответственно, полагают эксперты, и те и другие будут совершать ошибки, результатом чего станет отмена тех или иных закупочных процедур, их перенос на более поздний срок и т.п.

Помимо неготовности многих заказчиков и их поставщиков к работе по новым правилам, остается нерешенной еще одна застарелая проблема - кадровая. Ранее участники рынка закупок отмечали, что в регионах многие поставщики, особенно из числа МСП, просто не знаю об электронизации закупок и не знакомы с правилами такой работы. При этом рассчитывать на привлечение сторонних поставщиков, умеющих работать на ЭТП, рассчитывать особо не приходится, поскольку обеспечивать поставки товаров, работ, услуг в "чужие" и удаленные регионы им просто экономически невыгодно.

Но даже в случае с поставщиками, которые давно и успешно работают госзаказом и госкомпаниями посредством ЭТП, нововведения представляют собой значительную проблему. Новые процедуры отличаются от действующих, и необходимо массовое переобучение как поставщиков, так и заказчиков. По утверждению представителей ЭТП, заказчики постепенно начинают изучать новые документы - поставщики же, в массе своей, пока даже не приступали.

ХОТЕЛИ КАК ЛУЧШЕ, А ПОЛУЧИЛОСЬ?

Предполагается, что подготовленные в 2018 году нововведения будут способствовать достижению основных целей создания контрактной системы. К последним, на уровне закона, отнесены повышение эффективности, результативности осуществления закупок, обеспечение гласности и прозрачности их осуществления, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок.

Но если отталкиваться от данных контрольно-надзорных органов, становится ясно, что попытки совершенствования сферы закупок не дают ожидаемого результата - число злоупотреблений продолжает расти, картельные сговоры в различных отраслях охватывают значительную часть субъектов РФ, эффективность самих закупок также вызывает сомнение.

В 2017 году, по данным Счетной палаты, было выявлено более 2 тыс. нарушений в сфере госзакупок на общую сумму 104 млрд руб., что более чем в два раза превышает аналогичный показатель предыдущего года. Большая часть приходилась на нарушения условий исполнения контрактов, на обоснование и определение начальной цены контракта с единственным поставщиком, на несоблюдение требований при заключении контрактов и расчетов по ним.

По оценке СП РФ, к основным проблемам и недостаткам системы госзакупок можно отнести сложность правового регулирования, недостаточную эффективность контроля в сфере закупок, недостаточный уровень надежности работы ЕИС. При этом под сложностью правого регулирования в сфере госзакупок подразумевается большое число изменений, внесенных в 44-ФЗ и принятых подзаконных актов, необходимость формирования заказчиком на каждом этапе закупок большого числа документов, в которых часто дублируется одна и та же информация.

ФАС также отметила рост числа жалоб на действия (бездействия) заказчиков в рамках закона "О контрактной системе" - до 89 тыс. в 2017 г, что на 6% больше аналогичного показателя предыдущего года. Также выросло число предписаний антимонопольного ведомства об устранении выявленных нарушений - до 25,1 с 22,9 тыс. Рост нарушений в сфере закупок в итоге привел к введению уголовной ответственности за злоупотребления при госзакупках, а также уголовной и административной ответственности за заведомо ложные экспертные заключения.

ЕСТЬ ЛИ У ВАС ПЛАН...?

Надзорные органы не только выявляют нарушения, но и предлагают пути решения выявленных проблем. Та же СП РФ предлагает провести анализ законодательства в сфере закупок и сформировать план мероприятий по его оптимизации в части нормирования и планирования закупок, по минимизации числа документов, формируемых заказчиками при осуществлении закупок. Помимо этого СП предлагает унифицировать порядок осуществления контроля в сфере госзакупок за счет разработки соответствующего стандарта, его использования на региональном и муниципальном уровнях. В дополнение к этому предлагается увеличить срок давности привлечения к ответственности за нарушения законодательства о госзакупках.

Более того, Счетная палата предлагает заняться минимизацией человеческого фактора в сфере закупок - за счет создания функционала ЕИС, позволяющего в автоматизированном режиме структурировать и систематизировать нарушения, выявляемые органами контроля в сфере закупок, а также за счет формирования в ЕИС открытого функционала автоматизированного анализа и контроля, позволяющего выявлять и предупреждать процедурные нарушения в сфере закупок.

Эти идеи СП РФ перекликаются с предложениями ФАС, которая рассчитывает в перспективе на полную автоматизацию всех процессов госзакупок.

По оценке ФАС, развитие контрактной системы должно осуществляться за счет общей автоматизации процессов закупок и процессов проведения закупочных процедур, автоматизации исполнения контрактов (регламентация процедур приемки товаров, работ, услуг, внедрение смарт-контрактов и т.п.), автоматизации контроля за проведением госзакупок. В результате, как предполагается, в рамках контрактной системы должна быть создана единая платформа заключения сделок государственными заказчиками, госкомпаниями, частными компаниями по модели b2b и b2c, введено унифицированное описание товаров, работ, услуг, внедрена система автоматического анализа заключаемых на указанной платформе сделок с целью цифрового подбора стандартизированных товаров, работ, услуг, расчета стоимости владения и логистики под нужды заказчика на основе технологии блокчейн и пр.

Минфин, отвечающий за сферу госзакупок, в целом идею автоматизации контрактной системы поддерживает, но не считает ее панацеей. "Автоматизация закупок необходима, и ее важность как в рамках контрактной системы, так и в рамках закупок госкомпаний будет расти, - говорил замминистра финансов Алексей Лавров в интервью "Интерфаксу". - Но и роль человека в этой сфере останется высокой - во многих случаях избежать участия человека невозможно. Концептуально мы поддерживаем идею автоматизации сферы закупок как вектора развития. Но полная автоматизация, по нашей оценке, невозможна и неправильна".

"УЧЕТ И КОНТРОЛЬ - ВОТ ГЛАВНОЕ, ЧТО ТРЕБУЕТСЯ..."

У Минфина есть свои планы по дальнейшему развитию контрактной системы. Причем часть этих планов уже реализуется и направлена на совершенствование механизмов контроля. В конце 2018 года по инициативе министерства было принято правительственное постановление - федеральным органам исполнительной власти было поручено до 1 января 2019 года организовать контроль за выполнением их подведомственными ФГУПами требований 223-ФЗ. По этому документу министерства и ведомства должны контролировать, в частности, соответствие положений о закупках ФГУПов типовым положениям, подготовленным ФОИВами, а также проведение поднадзорными предприятиями закупок в соответствии с этими документами.

При выявлении нарушений ведомства должны будут подготовить для предприятий планы устранения нарушений. Также ФОИвы могут направлять результаты и материалы проверок в ФАС (в случае выявления административного правонарушения) или в правоохранительные органы (при выявлении нарушений, содержащих признаки уголовного преступления).

Другая инициатива Минфина, направленная на совершенствование контроля госзакупок, - законопроект (уже находится на рассмотрении Госдумы), определяющий порядок организации контроля в сфере госзакупок. Законопроект предусматривает внесение семи изменений в 44-ФЗ, направленных на совершенствование контрольно-надзорной деятельности при отборе поставщиков, заявил Алексей Лавров в ходе выступления в Госдуме в декабре.

В краткосрочной перспективе Минфин планирует заняться упрощением механизма планирования закупок (один документ вместо двух), упорядочиванием систем нормирования и определения начальной максимальной цены контракта на основе данных Каталога ЕИС и системы референтных цен. Также Минфин планирует заняться упрощением самих закупочных процедур.

Кроме того, в начале следующего года Минфин намерен определиться с вопросом унификации закупок госкомпаний у субъектов МСП с аналогичными нормами, которые действуют в 44-ФЗ. "Поскольку такие закупки госкомпании должны будут проводить на универсальных ЭТП в соответствии с правилами и порядком, прописанными в законе "О контрактной системе", то логичным будет определить для таких закупок и соответствующие закупочные процедуры", - говорил ранее "Интерфаксу" Алексей Лавров.

Более того, к декабрю Минфин подготовил поправки к законопроекту о внесении изменений в 223-ФЗ, который ранее был принят Госдумой в I чтении (законопроект устанавливает исчерпывающий перечень требований к содержанию и составу заявки на участие в закупках у МСП). Поправки предусматривают перевод закупок госкомпаний у МСП под действие 44-ФЗ. Впрочем, не полностью - нормы закона "О контрактной системе" не будут обязательными при проведении таких закупок в части обоснования начальной цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком, выбора способа определения поставщика, установления критериев оценки заявок и др.

Однако по результатам первого заседания экспертного совета по закупкам при Минфине, прошедшего в декабре, вопрос внесения этих поправок был отложен - для дальнейшего изучения ситуации.

ДАН ПРИКАЗ ЕМУ НА ЗАПАД

Помимо собственных планов по развитию контрактной системы, в конце года у Минфина появились и соответствующие задания - в декабре президент Владимир Путин дал правительству ряд поручений, которые затрагивают, в частности, сферу госзакупок. Так, одним из них правительству поручено обеспечить оптимальный уровень цен при госзакупках за счет внесения в законодательство о закупках изменений, предусматривающих утверждение перечня товаров, работ, услуг, подлежащих нормированию по их предельным ценам и характеристикам. При этом правительство должно обеспечить использование госзаказчиками механизма формирования и раскрытия структуры цены контрактов с единственным поставщиком.

Другое президентское поручение перекликается с планами самого Минфина - оно предполагает оптимизировать закупочные процедуры. В том числе, исключив при необходимости лишние - на основе анализа их применения.

Помимо этого, правительству поручено заняться вопросами дальнейшей автоматизации процессов госзакупок. В частности, должна быть решена задача по проверке данных о поставщике, содержащихся в различных государственных информационных ресурсах, с исключением необходимости повторного представления документации. План и план-график закупок должны быть объединены в едином электронном документе. Также в электронной форме должны будут формироваться госконтракты (на основе типовых контрактов, типовых условий контрактов). Кроме того, должны быть автоматизированы контроль соблюдения сроков исполнения контрактов и начисление штрафов (пеней) за их нарушение.

Еще ряд поручений президента РФ затрагивает вопросы капитального строительства. Здесь правительству поручено ввести ограничения для подрядчиков по строительным госконтрактам стоимостью от 100 млн рублей. Предполагается, что такие госконтракты должны получать подрядчики с необходимым опытом.

Правительство также готовит свои планы, затрагивающие контрактную систему. Речь идет о плане мероприятий по развитию системы поставщиков госкомпаний, который направлен на расширение масштабов субконтрактации (вид производственной кооперации или аутсорсинга с опорой на кооперационное взаимодействие малого, среднего и крупного бизнеса) с использованием цифровых платформ, в том числе в рамках деятельности крупнейших компаний с государственным участием. При этом под цифровыми платформами подразумеваются информационные системы, обеспечивающие взаимодействие участников субконтрактации.

Планами правительства заинтересовались ЭТП, которые уже готовят свои предложения по возможному использованию их ресурсов и сервисов для развития направления субконтрактации.

"Электронные площадки действительно могут выступать в качестве цифровой платформы в сфере торговли и субконтракции, - говорил ранее "Интерфаксу" гендиректор "РТС-Тендер" Владимир Лишенков. - Фактически речь идет о B2B-маркетах с предоставлением доступа ко всей евразийской сети, ведь цель утвержденного документа - агрегировать закупки на всей территории ЕАЭС. К примеру, на нашей площадке недавно запущен всероссийский маркет, который вполне вписывается в эту концепцию".

Возможно, что реализация перечисленных планов обеспечит повышение эффективности и результативности осуществления закупок, обеспечит гласность и прозрачность их осуществления, снизит уровень коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок. В то же время все эти новшества значительно осложнят жизнь заказчикам и их поставщикам - по крайней мере, на период введения этих новшеств и их "приживления" на рынке закупок. Как показывает практика, на это может потребоваться год-полтора. Весьма вероятно, что за это время появятся новые нововведения. То есть цикл повторится, участникам системы закупок придется столкнуться с новыми трудностями - и закалка продолжится.

Автор(ы): ИНТЕРФАКС-PROZAKUPKI
Источник: http://prozakupki.interfax.ru/articles/1188