/pub/

08.04.2017

Эффективная система закупок возможна только в конкурентном пространстве - главный аудитор Банка России

Главный аудитор Банка России Валерий Горегляд.

Банк России- довольно крупный заказчик с закупочным бюджетом порядка двух десятков миллиардов рублей в год. При этом ЦБ имеет особый правовой статус и не руководствуется в своей деятельности многими федеральными законами, обязательными для госорганов или для компаний с госучастием. Как в этой ситуации строится политика мегарегулятора в сфере закупок, в интервью "Интерфаксу" рассказал главный аудитор Банка России Валерий Горегляд.

- Банк России у большинства экспертов в области закупок никак и ни с чем не ассоциируется. Более того, в большинстве своем они затрудняются определить, проводит ЦБ свои закупки в соответствии с законом "О контрактной системе" (44-ФЗ) или с законом о закупках госкомпаний (223-ФЗ). Как сегодня ЦБ проводит закупки?

- У Банка России особый правовой статус - мы не подпадаем под действие ни 44-ФЗ, ни 223-ФЗ. Регулирование закупок осуществляется в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом 135-ФЗ "О защите конкуренции" и внутренним положением о порядке закупок.

В то же время мы включили в свою новую нормативную базу основные идеи федеральной контрактной системы - открытость и конкурентность. Наша цель - создание эффективной системы, а ее можно организовать только в конкурентном рыночном пространстве. При этом у нас была уникальная возможность создавать нормативную базу, формировать необходимую инфраструктуру, исходя из своих специфических потребностей и возможностей. Все лучшее, что было в 223-ФЗ и 44-ФЗ, мы использовали при создании нашей системы закупок.

В 2016 году произошли существенные изменения в системе закупок Банка России. Мы открылись для рынка, создали единый годовой план закупок, который опубликовали на сайте Банка России. Теперь потенциальные поставщики могут, ознакомившись с ним и определив собственные интересы, предложить свои услуги.

Кроме того, в прошлом году мы разработали и ввели в постоянную эксплуатацию Единую информационную систему (ЕИС) в сфере закупок. Это ключевой элемент инфраструктуры, который позволил создать единое информационное пространство для всех участников закупочной деятельности во всех структурных подразделениях Банка России - от Калининграда до Владивостока. Теперь автоматизация распространена на все закупочные процессы - от формирования потребности в товарах, работах, услугах до исполнения обязательств в рамках заключенных договоров, обеспечена интеграция закупочной деятельности со смежными процессами финансового планирования, проектного управления и бухгалтерского учета.

Еще одним результатом этих работ стала бесшовная интеграция внутренней системы Банка России (ЕИС) с электронной торговой площадкой (ЭТП) "Сбербанк-АСТ". Это позволяет информировать рынок о проводимых Банком России процедурах закупок в онлайн-режиме и осуществлять их в электронном виде. В дальнейшем мы планируем сотрудничать и с другими площадками, чтобы можно было информировать большее количество действующих и потенциальных поставщиков Банка России. С этой же целью в этом году мы впервые будем участвовать в форуме "Госзаказ. За честные закупки". Такое участие - хороший способ показать Банк России как надежного партнера и привлечь новых поставщиков. Мы надеемся, что данный подход будет выгоден и Банку России, который сможет повысить эффективность своих закупок за счет расширения круга поставщиков, и рынку, который сможет предложить нам свои товары, работы, услуги.

- Новая система закупок в ЦБ действует уже год. Каковы первые итоги?

Новая нормативная база дала нам возможность проводить конкурентные закупочные процедуры - у нас резко выросло число различных открытых процедур, многие из которых проводятся в электронной форме. В прошлом году уже около 57% процедур выбора поставщиков (подрядчиков, исполнителей) были открытыми. В стоимостном выражении это составляет около 46%. Банк России провел более 2 тыс. закупок на общую сумму 18,5 млрд рублей.

Проведенная работа и реализация мероприятий, направленных на повышение конкуренции, позволили достичь экономии более чем на 1 млрд рублей. Снижение начальной максимальной цены договора при этом составляло в среднем 8%, что выше среднего показателя прошлого года - 3%. Этому способствовал не только рост числа участников закупок (в целом до 3,5 заявки на одну закупку и до 10 заявок на одну конкурентную закупку), но и изменение подходов к организации, разделение полномочий "заказчиков" и "закупщиков".

В рамках реформы были созданы закупочные подразделения в составе главных управлений Банка России по федеральным округам. Сейчас проводится централизация и передача функций организации закупок в закупочные подразделения из региональных подразделений (отделений, подразделений социально-бытового назначения и других подразделений), что ведет к оптимизации количества людей, занятых в процессах закупок.

Помимо этого, мы получили эффект масштаба экономии за счет консолидации объемов закупок. Кроме того, централизация закупок имеет и еще одну важную цель, а именно соблюдение единого уровня цен для разных регионов, оптимизации, типизации требований и получение наиболее выгодных условий закупок.

Традиционно в Банке России было много закрытых процедур, закупок у единственного поставщика, а также открытых процедур с ограниченным участием. На это есть определенные причины. Это и закупки у субъектов естественных монополий, и закупки в таких узких, специфичных сферах, как, например, налично-денежное обращение или безопасность, где есть монополия отдельных предприятий. Доля таких закупок в 2016 году составила 17% от общего числа закупок.

На 2017 год мы взяли в качестве ориентира такие показатели: увеличить количество процедур выбора поставщика в электронной форме до 50% закупок, долю конкурентных процедур - до 67%. Внедрение различных механизмов управления требованиями и подходов к проведению закупок должно позволить стабильно держать показатель среднего снижения начальной максимальной цены договора на уровне около 10%.

- Госорганы и госкомпании должны совершать закупки с учетом политики импортозамещения. Банк России как-то учитывает эту политику в своей деятельности?

- Банк России в своей закупочной деятельности также исходит из принципов импортозамещения. У нас создана и работает комиссия по импортозамещению, которая проводит анализ различной продукции и технологий российского производства на предмет их применения при создании и развитии инфраструктуры Банка России, в том числе в области информационных технологий. Ряд технических решений сейчас проходит апробацию в наших структурных подразделениях. После подтверждения полного соответствия этих решений требованиям Банка России, в том числе в области информационной безопасности, они будут включены в планы закупок.

Там, где это возможно, мы стараемся сформировать конкурсные условия таким образом, чтобы дать преференции российской продукции или привлекать российские компании в качестве партнеров на различные проекты.

А в закупках систем жизнеобеспечения объектов банка и систем обеспечения безопасности технологических процессов доля российской продукции уже доходит до 100%.

Еще один пример - закупка услуг для проведения ежегодного аудита Банка России, при которой предусмотрены преференции поставщикам, выступающим в консорциуме с российскими партнерами. Очевидно, что выдержать конкуренцию, в том числе с крупными международными компаниями, непросто. Но мы считаем, что необходимо поддерживать отечественный рынок аудиторских услуг.

- Что Банк России считает "лучшим" в 223-ФЗ и 44-ФЗ?

- Большинство практик, заложенных в 223-ФЗ и 44-ФЗ, нашли свое отражение как при подготовке нормативных документов, так и при создании ЕИС СЗ, а также при организации закупочных подразделений. В первую очередь мы использовали из этих законов перечень способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Если по старой нормативной базе у нас было только три способа закупок, то к настоящему времени этот перечень увеличили до 10, включая и открытые, и закрытые способы. Это существенно расширило наши возможности.

Второе - принцип начальной максимальной цены (НМЦ). В 44-ФЗ этот элемент достаточно хорошо прописан. Мы успешно включили в свою нормативную базу эти и ряд других положений, связанных со взаимоотношениями с внешним контуром: аккредитацией, квалификацией поставщиков и так далее.

Другим важным новшеством стало разделений функций "заказчика" и "закупщика", направленное на снижение злоупотреблений и коррупционных проявлений при осуществлении закупок, а также перевод "закупщиков" на профессиональные рельсы за счет типизации и унификации их функций и утверждение профессиональных стандартов "Специалист в сфере закупок" и "Эксперт в сфере закупок".

- Насколько далеко ЦБ готов зайти в плане централизации закупок?

- Мы не торопимся с внедрением жесткой и окончательной модели централизации закупок, чтобы не оказаться заложником ошибочных решений. Опыт крупных организаций, в том числе из финансовой отрасли, имеющих территориально-распределенную структуру, показывает целесообразность объединения функций по организации и осуществлению закупок в единых центрах компетенций. Такой подход дает эффект экономии масштаба за счет объединения потребностей разных подразделений, позволяет оптимизировать численность вовлеченных в закупки сотрудников. Однако полная централизация закупок не является самым эффективным решением. Поэтому большинство организаций выбирают "гибридную" схему, когда основные и наиболее критические категории товаров, работ, услуг закупаются централизованно, а территориальными подразделениями осуществляется закупка продукции для удовлетворения текущих потребностей.

Банк России движется по пути централизации закупок по ряду категорий товаров, работ, услуг. На первом этапе, в 2017 году, планируем провести централизацию закупочных функций на уровне федеральных округов. Но решение об уровне централизации в центральном аппарате будет принято с учетом результатов анализа различных категорий товаров, работ и услуг, их потребления Банком России и ряда других факторов.

Очевидно, что централизация у нас будет достаточно высокой, но я не думаю, что в итоге в Банке России будет полностью централизованная модель закупок. Все, что можно централизовать без ущерба для эффективности, мы централизуем, но останется и достаточно много локальных закупок. Помимо этого, есть большой объем мелких закупок. И здесь лучший вариант - дать возможность на местах оперативно решать эти вопросы.

Многие организации в качестве одного из показателей эффективности закупочной деятельности используют показатель объема денежных средств, контролируемых закупочным подразделением. Обычно он варьируется от 65 до 85% от общего объема бюджета на закупки в зависимости от специфики организации. Думаю, что аналогичные ориентиры вполне могут быть использованы и в Банке России для реализации эффективной схемы централизации закупок.

- Многие заказчики отмечают сложность работы с локальными поставщиками при проведении закупочных процедур в электронной форме. Не говоря уже про мелкие закупки. Сталкивается ли с этой проблемой Банк России?

- Такая проблема существует - неумение мелких локальных поставщиков работать через электронную площадку. Но это не страшно, и мы вполне можем проводить закупочные процедуры в традиционной бумажной форме. Эта проблема - временная. Электронные процедуры намного проще бумажных, и мелкие поставщики, будучи заинтересованными, быстро осваивают навыки работы на электронных площадках.

Кстати, эта проблема касается не только поставщиков, но и заказчиков. Мы ведь тоже с этим столкнулись. В 2015 году у нас не было профессионального менеджмента по управлению закупками. И перед нами стоял вопрос о подготовке так называемых офицеров по закупкам.

Это важный вопрос. Можно написать нормативные документы, создать необходимую инфраструктуру, но успеха это не гарантирует. Весь 2015 год мы обучали сотрудников Банка России работе в сфере закупок. В 2016 году более 370 человек из прошедших обучение были сертифицированы.

Казалось бы, после такой подготовки никаких проблем быть не должно. Тем не менее, поначалу и у нас сразу после запуска системы процент ошибок был довольно высоким. Требовалось набить руку, получить первый опыт - электронный документооборот кажется очень простым и удобным. Но только после того как привыкнешь к нему, освоишься с особенностями его ведения.

Банк России планирует постепенно перейти к осуществлению всех закупок в электронном виде. Для снижения барьеров доступа различных поставщиков к участию в наших закупках предусматривается ряд мероприятий, направленных на разъяснение требований и подготовку различных инструкций для потенциальных участников закупок. Также предусмотрена разработка дополнительных сервисов для организации взаимодействия с новыми участниками, прорабатывается вопрос создания электронного магазина для осуществления мелких закупок.

- Есть ли у Банка России дальнейшие планы по развитию своей ЕИС?

Всего за год мы построили на базе типового программного продукта систему, полностью удовлетворяющую внутренним нормативам и требованиям системы закупок Банка России. Но то, что было сделано в прошлом году, - это только начальный этап, поскольку мы прекрасно понимаем, что такие сложные системы формируются годами.

Мы контактируем с российскими и зарубежными экспертами для обмена опытом и изучения лучших практик. И видим, что за год сделали то, что другие проходили за несколько лет. Теперь уже многие партнеры, прежде всего из национальных банков, приезжают к нам перенимать опыт.

Наша система обеспечивает бесшовную интеграцию с ЭТП Сбербанка, все этапы жизненного цикла закупки выполняются в ЕИС СЗ. Однако есть еще ряд операций закупочного процесса, которые можно было бы оптимизировать, в том числе за счет автоматизации.

Впереди еще много работы. В прошлом году была принята Стратегия развития закупочной деятельности Банка России до 2020 года. В ней определены основные цели, задачи и приоритеты, способы достижения заявленных целей, риски, которые могут возникнуть в ходе реализации этой стратегии, ключевые показатели эффективности и достаточно подробная дорожная карта.

Для наиболее эффективной реализации всех механизмов и инструментов оптимизации процесса закупочной деятельности, определенных стратегией, предусмотрено и развитие ЕИС СЗ. Речь идет о максимально возможном распространении электронного документооборота, о создании портала контрагентов с предоставлением сервиса "личных кабинетов", о развитии механизма аккредитации.

Мы планируем повысить уровень принятия решений за счет использования механизма анализа результатов закупочной деятельности, создания гибкой системы формирования отчетности, построения библиотеки знаний, развития механизмов контроля и сопровождения экспертной деятельности.

Также в ЕИС СЗ планируем реализовать категорийное управление закупками. В том числе как отдельный элемент создать категорийный справочник товаров, работ, услуг.

Помимо этого, в планы развития ЕИС СЗ входит ее интеграция с системой финансового и сметного планирования, ведения стратегических планов развития. Это большая работа, которую нам предстоит пройти в ближайший год.

- Вы упомянули про чужой опыт, "лучшие практики". Кто стал для ЦБ "донором" по опыту?

- Основным источником "лучших практик" стала, что естественно, система закупок, созданная в России. Мы изучаем опыт крупных коммерческих и государственных компаний, имеющих развитую систему закупок. Данный подход позволил взять все лучшее из различных схем организации закупок и избежать тех проблем, с которыми столкнулись наши коллеги.

Мы участвуем в различных конференциях и семинарах по закупкам, обмениваемся опытом с коллегами из других центральных банков (например, BundesBank), привлекаем лучших консультантов.

В настоящий момент наша система закупок быстро развивается, переходит в цифровой формат, и я думаю, что через некоторое время мы сможем сами передавать "лучшие практики" другим организациям.

- Требуется ли Банку России интеграция с федеральной ЕИС, имеется ли необходимость в этом?

- Интеграция с Единой информационной системой в сфере закупок является одной из задач в рамках развития нашей собственной ЕИС. Мы понимаем, что в этой системе хранится и обрабатывается информация о многих миллионах закупок, осуществленных в стране, и о сотнях тысяч поставщиков. Такая информация может существенно помочь нам, в частности при формировании начальной максимальной цены договора, при оценке уровня квалификации и финансовой стабильности поставщиков, при оценке добросовестности поставщиков, привлекаемых к работам в Банке России. И мы, безусловно, наблюдаем, как развивается федеральная ЕИС, и берем все лучшее для использования.

Источник: http://www.finmarket.ru/interview/?id=4498241